Авторы:
С.А. Жуков
руководитель кластера космических технологий «Сколково», кандидат технических наук, космонавт-испытатель, член Российской академии космонавтики
И.М. Моисеев
руководитель Института космической политики
Существующее положение
Ключевой проблемой в отечественной космонавтике остается ее возрастающее технологическое отставание. Мы отстаем как в космической технике, так и в технологиях ее практического использования. Сегодня это стало очевидным для всех, даже неспециалистов.
В общемировом общественном восприятии застой в российской космонавтике выражается в отсутствии ярких космических проектов на фоне успешных и хорошо рекламируемых космических миссий США, Европейского космического агентства (ЕКА), а также космонавтики Японии и Китая. Даже работы на Международной космической станции, которые в большей части проводятся Россией, воспринимаются как успехи США. А наиболее освещаемым событием российской космонавтики, пожалуй, стало затопление орбитальной станции «Мир».
Такое состояние космической деятельности в России особенно заметно на фоне значительных качественных сдвигов в космонавтике мировой. В первое десятилетие космической эры развитие космонавтики и у нас и в США определялось в основном политическими и военными соображениями и в соответствии с ними финансировалось из государственного бюджета. В начале 70-х годов, после реализации программы полета человека на Луну, США в планирование космической деятельности активно внедряют критерий «эффективность — стоимость», использование которого стимулирует развитие всего спектра космических технологий — от технологий планирования и проектирования до технологий создания комплектующих. Бурное развитие коммерческого сектора в США и Европе в свою очередь обеспечило развитие технологий практического использования результатов космической деятельности. Важным фактором технологического роста за рубежом стало расширение «космического клуба». Новые страны, завоевывающие космос, активно используют опыт других и, внедряя в космонавтику собственные оригинальные технологические решения, вступают в конкурентную борьбу и в то же время помогают технологическим лидерам в космонавтике, размещая у них крупные заказы.
По ряду причин исторического характера все эти прогрессивные тенденции в развитии космонавтики в значительной мере обошли Россию стороной. Из множества направлений космической деятельности мы пока лидируем только в двух: в области средств доставки полезного груза в космос и в пилотируемой космонавтике. Однако и здесь приходится делать существенные оговорки: конкурентоспособность здесь во многом определяется чуть не на порядок более низким уровнем заработной платы в отрасли.
Выбор цели и постановка задач
Главная цель России в космической деятельности — достичь лидирующего положения в исследовании и использовании космического пространства. Для ее достижения необходимо решить три задачи. Первая задача — выйти на современный технологический уровень космической деятельности. Для этого нам нужно увеличивать объем экспорта космических услуг, техники и комплектующих в сравнении с аналогичным параметром других стран. Вторая задача — достичь более широкого, чем за рубежом, использования результатов космической деятельности. Для этого необходимо увеличивать количество услуг на душу населения, предоставляемых с помощью отечественной космической техники. Третья задача — осуществлять космические проекты мирового значения с использованием научных результатов, полученных отечественными исследователями космоса, широко информируя мировую общественность и повышая при этом рейтинг «космических» новостей из России, а также рейтинг самой России.
В России имеются все предпосылки для достижения этих целей. Во-первых, у нас есть природные ресурсы, объем и разнообразие которых больше, чем в любом другом государстве. Во-вторых, мы обладаем самым большим по времени опытом космической деятельности, включая и обширный негативный опыт. В-третьих, у нас создана наземная космическая инфраструктура, способная обеспечить реализацию любых разумных космических задач. В-четвертых, у нас продолжает функционировать космическая отрасль промышленности, по физическим объемам производства занимающая первое место в мире. В-пятых, мы сохранили специалистов, способных решать любые современные задачи космонавтики. И наконец, крайне важное: нашу работу при решении задач в космической сфере одобряет и поддерживает общественность.
Достижение поставленных целей позволит существенно повысить уровень экономического развития России и сформировать представление о России как о государстве, способном решать задачи любого уровня сложности, что в свою очередь будет способствовать достижению экономических и политических целей России. Мы повысим также уровень обороноспособности страны, защитим ее от внешних угроз разного характера и снизим военные затраты.
Эффективность и объем использования космических средств постоянно и быстро растут в мире, и эта тенденция со временем будет только упрочиваться. Это означает, что сегодняшние усилия по развитию космонавтики в России, в случае их успеха, дадут весьма значительные результаты. Такая постановка задач не подразумевает соревнования с другими странами, хотя его элементы неизбежно будут проявляться в общественном сознании. Главное здесь то, что поставленная цель и перечисленные задачи будут служить критерием оценки полученных результатов.
Основные проблемы
Поставленные задачи не могут быть решены лишь командными методами, не помогут и дополнительные финансовые средства. России необходима современная система управления космической деятельностью, при помощи которой мы сумеем эффективно использовать имеющийся потенциал, бюджетное финансирование, а также адекватно реагировать на быстро меняющуюся ситуацию в развитии мировой космонавтики и на рынках космических услуг. Только при такой системе управления мы сможем формировать и запускать механизмы самосовершенствования космической отрасли, аналогичные действующим зарубежным системам, уже продемонстрировавшим свою результативность.
К такого рода механизмам в первую очередь можно отнести:
Первым шагом в выполнении задач должно стать разрешение трех связанных между собой ключевых проблем, для отечественной космонавтики наиболее болезненных и затрудняющих ее успешное развитие.
Главная из этих проблем — целеполагание. Образование Федерального космического агентства (Роскосмоса) и принятие Закона о космической деятельности (1993 г.) создали основу для системы государственного управления этой деятельностью в Российской Федерации. Сложная экономическая и внутриполитическая обстановка того времени не позволили завершить эту работу и сформировать систему определения целей отечественной космонавтики на федеральном уровне государственного управления. Отсутствие соответствующих механизмов привело к тому, что Роскосмос самостоятельно определяет цели и задачи, за выполнение которых сам же несет ответственность. Прямым следствием этого является выбор консервативного пути развития отечественной космонавтики. Такой выбор соответствует интересам космического ведомства, но не соответствует интересам развития космонавтики и экономическим интересам России.
Данное утверждение следует, в частности, из сопоставления достигнутого уровня и темпов развития космонавтики у нас и за рубежом. Если мы будем сохранять существующий уровень эффективности космической деятельности, то наши быстро развивающиеся конкуренты могут вытеснить Российскую Федерацию из этой сферы. В наиболее перспективных направлениях, таких как навигационное обеспечение (ГЛОНАСС/GPS), космическая метеорология и дистанционное зондирование, это уже произошло.
Существенным негативным фактором отставания является отсутствие внешней для космического ведомства системы целеполагания. Это приводит космическую отрасль к отказу от систематической работы в построении гармоничных отношений с различными государственными институтами, институтами развития и гражданским обществом. В частности, это касается расширения практики использования результатов космической деятельности, совершенствования законодательства о космической деятельности, активизации взаимодействия с коммерческими структурами, формирования рациональной информационной политики.
Вторая проблема — информационная закрытость сферы космической деятельности в России. Во многом это исторически обусловленная практика, которая существует и сегодня. Но сейчас она не соответствует интересам развития отечественной космонавтики. Недавно были приняты ключевые документы, регламентирующие космическую деятельность в России. К ним относятся «Федеральная космическая программа России на 2006–2015 годы» (ФКП-2015), «Стратегия развития ракетно-космической промышленности до 2015 года», «Основы политики Российской Федерации в области космической деятельности на период до 2020 года и дальнейшую перспективу», «Система взглядов на осуществление Россией независимой космической деятельности до 2040 года» и др. Все документы носят закрытый характер, но они не содержат военных и государственных секретов. И их закрытость зачастую позволяет многим федеральным чиновникам избегать публичной критики. Помимо этого невозможность оглашать количественные характеристики российской космической программы (сроки, финансирование) позволяет чиновникам представлять обществу и руководству такую подборку данных о состоянии дел в космонавтике, которая приукрашивает существующее положение и снижает общественный интерес к острым проблемам, препятствуя их разрешению.
В целом такая политика имеет значительное количество негативных последствий. Каждое из них в отдельности представляется не слишком опасным, однако их множественность и длительность действия привели космонавтику к нынешнему положению и делают невозможным качественно изменить характер ее развития в России. Прямую связь между открытостью информации и темпами развития космонавтики демонстрирует опыт США и Европы. Космические агентства этих стран прилагают значительные организационные усилия для распространения информации о космонавтике, а в России, напротив, такие же усилия прилагаются для закрытия информации о космической деятельности. Обычным оправданием секретности информации у нас служит связь космонавтики с военными задачами. Однако подобная постановка вопроса сегодня далека от реальности. Сплошь и рядом оказывается, что информация секретна только для российских граждан и только формально*, тогда как де факто она уже вполне доступна любому заинтересованному зарубежному ведомству. Это наносит не только значительный ущерб развитию ряда областей, но и формирует негативные элементы общественного мнения в отношении государственных ведомств.
Обращаясь к зарубежному опыту, мы легко заметим, что военная составляющая космической деятельности больше защищена в США, чем у нас. Американское военное ведомство сообщает о своей космической деятельности только то, что полагается по международным соглашениям, и ни слова больше. Вся остальная информация о военнокосмической деятельности США — результат работы американских аналитиков и наблюдателей, который военные не подтверждают и не опровергают. Дополнительные необоснованные препятствия в распространении объективной информации о космонавтике самым существенным образом уменьшают возможности не только использования результатов космической деятельности, но и развития технологий в самой отрасли.
Третья проблема — законодательная база космической деятельности. Космонавтика существенно отличается от обычных видов деятельности в юридическом смысле, что обусловливает необходимость ее специального нормативноправового регулирования. Российское законодательство по вопросам космической деятельности нужно соотнести с международным космическим правом (которое в свою очередь весьма далеко от завершенности), а также с особым правовым статусом космических объектов и космического пространства. Необходимость стройной системы правового обеспечения космической деятельности быстро возрастает в связи с ростом ее объема и расширением областей использования ее результатов в интересах экономики. Так же быстро растет число субъектов космической деятельности, что усугубляет уже имеющийся дефицит правовых норм. В России же законотворческая деятельность в сфере космонавтики оказалась полностью проваленной. Это — одно из следствий отсутствия системы целеполагания.
Основным документом, формирующим правовую базу в данной области, является Закон Российской Федерации от 20 августа 1993 г. «О космической деятельности». Это «рамочный» закон, на основе которого должна была выстроиться исчерпывающая система законодательного обеспечения космической деятельности. Дальнейшая работа по совершенствованию космического законодательства была возложена на Роскосмос. В результате получилось, что решение вопросов правового регулирования деятельности Роскосмоса возложено на сам Роскосмос — орган исполнительной власти. Но закон — это введение общих правил, требований и ограничений, распространяющихся в первую очередь на деятельность самого космического агентства. А так как Агентство стало само регулировать правовые вопросы, то его законотворческая работа сосредоточилась на внесении поправок в Закон «О космической деятельности». Следование этим поправкам ничего конструктивного для осуществления космической деятельности не приносит, так как они только расширяют уровень полномочий ведомства, снижая при этом уровень его ответственности. В последующие годы разрабатывалось более деся ти законопроектов, посвященных насущным во просам космонавтики. Ни одна из этих попыток так и не была доведена до конца.
Сегодня все отношения между субъектами космической деятельности регулируются указами президента и постановлениями правительства, ведомственными документами министерств и ведомств. Но эти решения могут с высокой степенью произвольности приниматься или отменяться, поскольку не носят законодательного характера. Кроме того, существует множество пробелов и неопределенностей в нормативном регулировании. Если вопрос, который нужно решить, не обеспечен законодательным правом, решения зачастую принимаются служащими, обладающими невысоким уровнем компетенции и ответственности. И можно утверждать, что решения принимаются наспех, как говорится, «по остаточному принципу распределения временного ресурса».
Пути решения
Для решения основных проблем российской космонавтики требуется внесение коррективов в действующую систему государственного управления космической деятельностью. В сложившейся ситуации нет необходимости в радикальных переменах. Более того, при отсутствии консенсуса по основным направлениям развития космонавтики такие перемены ей противопоказаны. На наш взгляд, эффективным импульсом и инструментом для решения накопившихся проблем может стать создание Совета по космосу при Президенте Российской Федерации. О необходимости такого органа говорилось со времен создания российской системы государственного управления космической деятельностью. Высокий статус Совета по космосу будет определяться общественносоциальной значимостью космонавтики и необходимостью согласованных действий ряда министерств и ведомств, часть из которых входит в прямое подчинение президенту.
Здесь мы предлагаем формулировку тех задач, которые Совету по космосу необходимо решить в первую очередь. Совет должен обеспечить решение проблемы целеполагания, сформировать информационную политику в сфере космической деятельности и определить приоритеты и механизмы создания космического законодательства. Мы считаем также, что, помимо решения основных проблем, задачами Совета по космосу должна стать выработка рекомендаций для решения стратегических вопросов развития космонавтики в России, формирования международной космической политики, установления правил и построения механизмов взаимодействия космической отрасли с обществом. Насущной задачей, кроме того, является инвентаризация и систематизация большого числа нормативных документов регулирующего характера в области космической деятельности. Некоторые нормы, содержащиеся в таких документах, войдут в новый Федеральный закон, устаревшие документы по решению Совета будут отменяться.
Состав Совета по космосу разумнее всего определять содержанием и характером тех задач, которые он призван решать. Технически эти задачи сводятся к подготовке проектов документов для исполнительной власти. В них должны отражаться ключевые проблемы космической деятельности в России и указываться пути их решения. В отличие от сложившейся практики мы предлагаем публично обсуждать подготовленные проекты и после обсуждения вносить в них изменения и дополнения. Эффективной работы Совета можно ожидать, если в Совет войдет определенное число специалистов, не связанных непосредственно с руководством ведомств и предприятий. Такое предложение обусловлено тем, что рекомендации Совета не должны служить ведомственным интересам и даже достижению баланса этих интересов, а стать базой для принятия эффективных решений, выполнение которых способно переломить негативные тенденции в развитии отечественной космонавтики. В то же время в работе Совета должны участвовать специалисты из Роскосмоса, Министерства экономического развития, Министерства иностранных дел, Министерства обороны, Российской академии наук, а также из институтов развития, роль которых в процессе модернизации страны и перехода на инновационные рельсы постоянно возрастает.
Конечно, при подготовке законодательства в работе Совета по космосу должны принимать участие и представители обеих палат Федерального собрания РФ. Формирование информационной политики в космической деятельности предполагает также участие в Совете специалистов, занимающихся вопросами информации о космической деятельности в России и за рубежом, авторитетных общественных организаций.
Взаимодействие с институтами развития
Вертикальную схему «выращивания» инноваций в государственных инновационых институтах можно представить следующим образом. Первую стадию, «посевную», осуществляет программа Федерального агентства по делам молодежи, содержащая задачу развития молодежных инноваций (Зворыкинский проект). Программа призвана искать и отбирать идеи. Инновационный центр «Сколково» будет осуществлять «посевную» стадию. Деятельность Российской венчурной компании и ОАО «Роснано» может представлять собой венчурную стадию. Внешэкономбанк воплощает инвестиционную стадию. Конечно, подобное перечисление — это сильно упрощенная модель, но она дает некоторое представление об основных вехах — как видится путь развития предприятий, хотя в целом процесс может быть значительно объемнее, для того чтобы в нем могли развиваться достаточно сложные механизмы отраслевого самосовершенствования.
Возникает вопрос: как все это может соотноситься с космонавтикой? Попытаемся на него ответить. Предприятия, работающие в сфере космических проблем, могут использовать отдельные проекты в качестве основы для образования новых (дочерних) компаний, или спин-офф компаний, как их называют**. Отделение компании заключается в передаче ей основной компанией или организацией части своих активов в обмен на новые акции с последующим их распределением среди акционеров материнской компании. С помощью таких компаний можно производить необходимую продукцию и оказывать услуги потребителям этой продукции.
По мере становления ответвленных компаний образуются и вырастут новые молодые коллективы, которые войдут в рынок и будут развиваться, участвуя в рыночных отношениях. Может быть, некоторые из этих компаний не выживут, другие, несомненно, займут свое место на рынке или опять вольются в большую космонавтику, обогатив ее новыми идеями и технологиями. В подобном пути авторам видится и частичное решение проблемы «отцов» и «детей». Первые не привычны к рынку и опасаются конкуренции, а вторые хотят расти, организуя свое собственное дело. Именно в ответвленных компаниях может вырасти новое поколение ученых, инженеров и менеджеров.
Проекты «Сколково»
Основные проектные направления кластера космических технологий и телекоммуникаций фонда «Сколково» — космическая и наземная магистральная связь; дистанционное зондирование Земли и космическая навигация, включая разработку бортовой и наземной аппаратуры и комплектующих, навигационных чипсетов, иных конкурентоспособных продуктов и услуг для глобальных рынков; новые поколения средств выведения и пилотируемых аппаратов, в том числе для космического туризма; исследовательские проекты по изучению дальнего космоса; трансфер космических технологий в «земные» сферы экономики; формирование правового поля, регулирующего коммерческую деятельность в области космоса и телекоммуникаций. Ожидается, что до конца 2011 г. резидентами кластера станут 15–20 компаний.
Сегодня обращается особенное внимание на задачи формирования группировки спутников для системы ГЛОНАСС, обсуждается Арктическая группировка спутников. В решении этих задач могут быть полезны микроспутники, разработчиками которых станут участники «Сколково».***
Выводы
Сохранение существующего положения в российской космонавтике определяет ее относительно низкую экономическую эффективность, постепенное ее вытеснение с международной арены более энергичными конкурентами и, в конечном счете, обусловливает переход к импорту космической продукции и услуг. Для изменения сложившейся ситуации необходимы энергичные действия в области организации космической деятельности в России. К таким действиям можно отнести создание Совета по космосу при Президенте Российской Федерации, который обеспечит решение проблемы целеполагания, сформирует информационную политику, выработает механизмы космического законодательства и разрешит другие актуальные проблемы российской космонавтики. Для обновления и совершенствования космической деятельности необходимо использовать инфраструктуру поддержки инновационных поисков и усилить взаимодействие Роскосмоса и предприятий космической отрасли с уже имеющейся системой институтов развития.
* Такая ситуация, например, имеет место с двухкилометровыми картами, которые можно смотреть в Гугле, но для нас они являются секретными. — Ред.
** От англ. spin-off — отделение, отпочкование; создание дочерней компании отпочкованием.
*** См. статью В. Гершензона, С. Карпенко.
Источник: Экология и жизнь